::Clipping Jurídico M&B-A::07/02/2.007

07/02/2007

Adin também pode ter maior abrangência

O voto do ministro Gilmar Mendes defendendo o efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) pode não ser a medida mais radical proposta pelo ministro na corte. Há cerca de dois anos, ele deferiu um pedido dando efeitos "transcendentes" a uma ação direta de inconstitucionalidade (Adin). Em outras palavras, significaria que a declaração de inconstitucionalidade de uma lei estadual, por exemplo, provocaria a inconstitucionalidade de todas as leis estaduais semelhantes existentes no país.

Aparentemente um princípio abstrato, o entendimento teria grande impacto na guerra tributária travada entre os Estados, que leva dezenas de Adins ao Supremo e suscita táticas pouco ortodoxas como a reedição de leis declaradas inconstitucionais. Segundo Rafael Favetti, autor do livro "Controle de Constitucionalidade e Política Fiscal" e assessor no gabinete do ministro do Supremo Sepúlveda Pertence, o julgamento da disputa sobre os "efeitos transcendentes" da Adin está suspenso por um pedido de vista do ministro Cezar Peluso há cerca de dois anos, mas abriu uma forte divergência na corte. No caso concreto, discutia-se a extensão de uma Adin contra uma lei de Minas Gerais sobre servidores do Estado, atingindo uma regra idêntica do Paraná.

Segundo Favetti, o ministro Gilmar Mendes tem um longo histórico na promoção dos chamados instrumentos de "controle concentrado de constitucionalidade". Entre eles a Adin, a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), a Ação de Descumprimento de Princípio Fundamental (ADPF) e a própria súmula vinculante. Essas medidas surgiram na forma de emendas constitucionais enquanto Gilmar Mendes esteve no governo - na Casa Civil durante o governo Itamar Franco e na Advocacia-Geral da União (AGU) durante o governo Fernando Henrique Cardoso. No Supremo, o ministro segue defendendo a centralização do poder jurisdicional nas mãos da corte, mas agora por meio da jurisprudência. Sua posição é em boa parte explicada por sua formação acadêmica, na Alemanha, um dos países de origem do modelo do controle concentrado.

Mesmo sem passar pelo Congresso Nacional, mudanças podem ser feitas. Segundo Favetti, a própria Adin não nasceu com efeito vinculante. Ainda que fosse inerente que atingisse a todos, esse efeito foi instituído em um julgamento do próprio Supremo no início dos anos 90. A Constituição só incluiu o efeito vinculante da Adin em 2004, com a Emenda Constitucional nº 45.
Desenvolvimento agrícola e meio ambiente


O direito ambiental relaciona-se com o conjunto de condições, normas, influências e interações de ordem física, química e social, que, permite, abriga e rege a relação das pessoas físicas e das empresas com o meio ambiente em todas as suas formas, segundo o artigo 3º da Lei nº 6.938, de 1981. Entre seus princípios, destacam-se o da preservação, da participação, do desenvolvimento sustentável e da responsabilidade civil objetiva. A adequada regulação e determinação de competências na proteção do meio ambiente representam um fator condicionante entre o desenvolvimento econômico e a sua efetiva proteção. A busca deste ponto de equilíbrio exige um adequado planejamento que tenha por critério os limites da sustentabilidade.

Dentro deste contexto, o complexo da atividade agroindustrial ganha enorme relevo no desenvolvimento do agronegócio brasileiro. Importa destacar a compatibilidade que deve existir entre as ações de política agrícola, cujo escopo visa proteger o meio ambiente, garantir o seu uso racional e estimar a recuperação dos recursos naturais e o efetivo planejamento agrícola das atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais, segundo o artigo 187 da Constituição Federal.

Para tanto, incumbe ao poder público exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação do meio ambiente, um estudo prévio de impacto ambiental, como também controlar a produção, comercialização e emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco ao meio ambiente, nos termos da Constituição Federal. É nesse contexto que o licenciamento ambiental torna-se um instrumento eficaz de prevenção à degradação irresponsável do meio ambiente.

Trata-se de um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades que utilizem recursos naturais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possuam causar degradação ambiental.

O licenciamento é dividido em três fases: 1) Licença prévia; 2) Licença de instalação ou de operação; e 3) Licença de funcionamento. Em todas elas é comum a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental e o seu respectivo relatório (EIA/Rima). Ocorre que, atualmente, a competência para outorgar a licença ambiental é comum à União, aos Estados e aos municípios, o que torna o processo para a sua obtenção confuso e inseguro, eis que, a rigor, todos estes entes governamentais podem intervir na atividade empreendedora independentemente do seu tamanho ou impacto ambiental.

Entretanto, um importante passo para a melhoria do sistema jurídico voltado a esta área já foi iniciado. A regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal certamente impulsionará os investimentos e dará segurança jurídica para que surjam novos empreendimentos, pois eliminará a competência concorrente que traz inúmeros entraves à ordem econômica e ao crescimento sustentável. Todavia, qualquer mudança deve ser encarada com cautela, pois não poderá ferir o direito adquirido de alguns setores que já iniciaram suas atividades econômicas.

Um processo ágil e desprovido de rompantes ideológicos deve permear a atuação dos agentes públicos competentes

O processo para obtenção da licença ambiental em si - e, em especial, os prazos para a sua respectiva concessão - deve, necessariamente passar por uma reformulação sem que a licença ambiental se transforme em autorização pública para a pilhagem dos recursos naturais existentes no Brasil. Naturalmente que as boas experiências advindas do atual modelo devem ser preservadas. Contudo, entendemos que um processo ágil e desprovido de rompantes ideológicos deve permear a atuação dos agentes públicos competentes para este mister.

Entendemos que a adoção de um sistema eletrônico reduzirá drasticamente o tempo que atualmente se despende, além do que, ressalvados os casos de imperativa segurança nacional, imprimirá uma maior transparência para um setor onde ainda impera o viés político em detrimento do técnico. Ademais, é um equívoco imaginar que a sistematização de um processo eletrônico para a obtenção da licença ambiental seja um disparate, até porque importantes iniciativas já estão sendo implementadas em outros órgãos governamentais, como por exemplo, os processos para registro de marcas e concessão de patentes junto ao Instituto Nacional da Propriedade Intelectual (INPI) e a recente execução fiscal virtual divulgada pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Neste diapasão, cumpre-nos reafirmar que de nada adianta a implantação de um processo nestes moldes se persistir a mentalidade que permeia as decisões sobre a concessão da licença. Como bem ressaltado, vigora ainda, nos órgãos competentes, um viés político que deve ser expurgado caso se pretenda melhorar, efetivamente, o sistema. Com o ingresso de pessoal técnico capacitado e a medida ora proposta, não resta dúvida de que o processo para a obtenção da licença irá atingir os patamares de celeridade que tanto almejam os investidores. É de suma importância ainda que práticas de gestão ambiental se viabilizem junto aos empreendedores, em especial políticas de governança corporativa que privilegiem as pessoas envolvidas direta ou indiretamente em todo o processo empreendedor a fim de garantir-lhes qualidade de vida.

Cabe assinalar, finalmente, que toda e qualquer mudança deve guardar uma profunda relação com as determinações constitucionais, em especial o princípio contido no artigo 170 e seus respectivos incisos, cuja redação determina como um dos pilares para uma ordem econômica coesa a preservação do meio ambiente.

Renato Buranello e Rafael Spadotto são advogados e, respectivamente, sócio e coordenador da área de direito ambiental do escritório Buranello & Passos Advogados

Ministro quer que decisões do STF tenham efeito vinculante imediato

O ministro Gilmar Mendes propôs, na semana passada, que o Supremo Tribunal Federal (STF) avalie uma mudança de entendimento sobre a função do Senado Federal nas decisões de inconstitucionalidade da corte. Quer o ministro que toda decisão, independentemente do instrumento usado pelas partes litigantes, passe a ter efeito vinculante. Caso o voto de Gilmar Mendes seja seguido por seu pares, a súmula vinculante perde a relevância, já que toda decisão de inconstitucionalidade passaria a ter que ser seguida pelas instâncias inferiores.

A proposta veio pelo voto do ministro em uma reclamação contra uma decisão da Justiça do Acre que não reconheceu a decisão do Supremo que definiu a possibilidade de progressão de pena no caso de crimes hediondos. Esse foi um tema decidido de forma apertada no Supremo, por seis votos a cinco, e talvez por isso o ministro queira o efeito vinculante imediato. Pelas regras da súmula vinculante, o tema só teria esse efeito com a aprovação de dois terços do pleno. Assim, o ministro propôs que o Senado passe a ter um papel de simples "divulgador" das decisões.

Hoje, quando um dispositivo é considerado inconstitucional pelo Supremo em um recurso extraordinário, por exemplo, é necessário uma resolução do Senado, segundo o artigo 52, inciso X da Constituição Federal, para que a decisão passe a valer para todos e não apenas para o caso concreto julgado pela corte. A rapidez do trâmite dessa resolução depende da burocracia ou da vontade política do Senado em fazer valer a decisão.

Gilmar Mendes alega que não há sentido que uma ação direta de inconstitucionalidade (Adin), impetrada diretamente no Supremo, valha para todos enquanto uma decisão tomada em um recurso extraordinário, processo que passa por todas as instâncias judiciais, tenha validade apenas para as partes do processo. Em seu voto, o ministro defende que seja feita uma reforma constitucional sem mudança do texto da Constituição. Ele argumenta que a partir da Carta de 1988 a própria jurisprudência mostra que não há mais sentido que decisões tomadas em recursos extraordinários não sejam de aplicação geral. O jurista Luís Roberto Barroso diz que essa competência do Senado é um anacronismo. "Cabe ao Supremo dar a última palavra sobre a constitucionalidade das leis e atos do poder público", diz Barroso.

O senador Jefferson Peres (PDT/AM) diz que concorda com a possível mudança. Diz que nesses 12 anos de casa a função do Senado tem sido meramente homologadora, mas que o trâmite da resolução é um processo que pode demorar, já que ela passa pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e pelo mesmo trâmite burocrático de um projeto de lei, mesmo que sem a votação em plenário. O deputado federal Régis de Oliveira acrescenta que, à medida em que o Senado não suspende um dispositivo de uma lei cuja inconstitucionalidade já foi definida, provoca insegurança jurídica. Por isso defende a idéia de Mendes.

Se o Supremo votar com Mendes, o impacto será imediato em casos tributários relevantes. Mas o procurador geral adjunto da Fazenda Nacional, Fabrício Da Soller, lembra que uma resolução passa a ter efeito a partir da suspensão do dispositivo da lei, ou seja, não retroage. Gilmar Mendes escreveu em seu voto que o efeito retroativo depende de cada caso e deve ser definido pelo próprio Supremo.

Advogados constitucionalistas entendem que a questão precisa ser tratada em uma emenda constitucional. O presidente da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Flávio Pansieri, diz que a proposta de Gilmar Mendes já é defendida há tempos em outros votos no Supremo. Ele acredita que, apesar de o objetivo ser acertado, a medida precisaria ser tratada em uma reforma constitucional. E defende que seja esclarecido no texto da lei que a cada novo argumento constitucional que surja contra a decisão, o tema seja rediscutido no próprio Supremo. "Não acredito que esse voto tenha maioria no pleno, mas se tiver, acaba a súmula vinculante", diz. O caso em que a questão está sendo apreciada foi paralisado por um pedido de vista do ministro Eros Grau.

Primeiras projetos de súmula prontos

O número de assuntos candidatos às primeiras súmulas vinculantes do Brasil está começando a crescer. Já são sete propostas no total, mas este número pode chegar a nove. Além dos seis temas definidos no ano passado e adiantados pelo Valor em 31 de outubro, o primeiro pacote de propostas inclui ainda uma disputa sobre ações penais tributárias. Outro tema, ainda em análise pelo ministro Marco Aurélio de Mello, é a equiparação salarial entre delegados e procuradores. Este também é o primeiro caso de pressão corporativa pela edição de uma súmula vinculante: o pedido foi feito por uma associação de delegados.

A lista original dos projetos de súmula vinculante foi elaborada pelos ministros Gilmar Mendes e Cezar Peluso no ano passado e há poucos dias encaminhada para o ministro Marco Aurélio, presidente da comissão de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e responsável pelo encaminhamento burocrático das propostas. Segundo o ministro Peluso, a disputa sobre as ações penais tributárias não está na lista definitiva (veja quadro ao lado) "por engano". Pelo seu enunciado, as ações penais só podem iniciar após o trânsito em julgado do processo administrativo. No gabinete de Marco Aurélio, a lista se mantém com sete itens, e a previsão é que ela seja levada ao plenário daqui a um ou dois meses.

Para se transformar em súmula vinculante, as disputas precisam ser decididas em plenário e, posteriormente, contar com reiteradas decisões no mesmo sentido - algo que não demora tanto, já que muitas delas são decisões monocráticas tomadas em bloco nos gabinetes dos ministros a partir da pacificação do entendimento sobre o assunto.

Outro problema que as súmulas devem enfrentar é o quórum. Algumas das disputas mais importantes incluídas entre os projetos foram vencidas por margem apertada, com maioria simples. Mas para aprovar uma súmula vinculante é preciso ter pelo menos oito votos. Ou seja, alguns ministros precisarão aderir à corrente contrária e, mais do que isso, tornar obrigatório o posicionamento com o qual não concordaram.